Een Maastrichts EMU-geluid:

Economen hebben gelijk, politici niet

Twee weken geleden publiceerde de Volkskrant een open brief van zeventig Nederlandse economen onder de titel: "Met deze EMU kiest Europa verkeerde weg" die het startschot lijkt gegeven te hebben voor een heus economisch politiek debat waarvan Nederland tot op heden min of meer verstoken leek te zijn. De academische economische wereld lijkt plots uit zijn schelp gekropen en overstelpt de politieke wereld juist wanneer zij met veel zelfvoldoening kon aankondigen practisch aan alle "Maastrichtse" EMU normen te voldoen met kritische vragen en commentaar. Rijkelijk laat zou je denken wanneer, zoals Tweede Kamerlid Rick van der Ploeg opmerkte, het Nederlandse bedrijfsleven reeds meer dan 60 miljard in Euro-aanpassingen heeft geïnvesteerd.

Nochtans stelt de open brief niet veel anders dan dat waar de meeste economen het sinds het Verdrag van Maastricht over eens zijn: namelijk dat het EMU-verdrag gebaseerd is op "dubieuze economische veronderstellingen" en dat "het ontbreekt aan wetenschappelijk verantwoorde economische onderbouwing van de EMU eisen". Zo werd in 1993 de jaarlijkse vergadering van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde in Maastricht gehouden over - hoe kon het anders - "Maastricht".⁽¹⁾ Twee van de ondertekenaars van dit stuk, Joan Muysken en Luc Soete, vergeleken toen al in hun bijdrage de EMU met het plaatsen van het dak op het Europese huis, waarvoor de "Eenheidsmarkt" (Europa 1992) de funderingen legde. Zij betoogden dat men de muren: het werkgelegenheids- en sociale beleid, het migratiebeleid, het milieubeleid, het fiscale beleid, etc., vergeten was. Vandaag zou men kunnen stellen dat zelf de funderingen tot op heden verre van compleet zijn en dat van een éénheidsmarkt op de snel groeiende en voor de werkgelegenheid zó belangrijke dienstenmarkten nauwelijks sprake is - de uitzondering zijnde telecommunicatie.

De macro- of monetaire economen van enige faam die zich de afgelopen vijf jaar niet kritisch hebben uitgelaten over de EMU kunnen overigens op één hand geteld worden. Een citaat van de ex-directeur van het CPB, de huidige Minister Zalm uit het Nederlandse economendebat 1992 over onder meer de EMU⁽²⁾: "De normen voor de overheidsfinanciën uit het EMU-verdrag ontberen een deugdelijke economische onderbouwing"; in hetzelfde economendebat wordt Rick van der Ploeg, de huidige financiële woordvoerder voor de PvdA, als volgt geciteerd: "De EMU-normen noemt hij arbitrair, te restrictief, procyclisch en leidend tot een scheefgroei binnen de overheidsuitgaven". In zijn inaugurele rede zijn de zwakke economische onderbouwing van de EMU en de mogelijke risico's daarvan door Clemens Kool in september 1996 nog eens uitgebreid geanalyseerd⁽³⁾.

Men kan zich natuurlijk, zoals de scheidende secretaris-generaal van Economische Zaken, Ad Geelhoed, onlangs in ESB argumenteerde, een proces van beleidsconcurrentie op deze gebieden inbeelden. In de populaire Eurospeak taal kan men stellen dat het nu een virtueel Europees huis is waarbij de muren in dit scenario volgens de geliefkoosde Brusselse principes van "géometrie variable" door de lidstaten continu verschoven en aangepast worden. Het risico dat het dak naar beneden valt blijft echter levensgroot. Vooral gezien de zeer geringe middelen die op het federale niveau door de Europese Unie uiteindelijk zelf beheerd worden (1,2% van het Europese BBP).

Redenen genoeg om heel wat economische vragen te stellen bij de EMU. Wij ergeren ons vooral aan de manier waarop de EMU-criteria het economische beleid hebben teruggebracht tot "boekhoudbeleid"; het macro-economisch blind varen op een aantal geaggregeerde monetaire en budgettaire cijfers, waarvan de keuze en noodzaak niet echt duidelijk zijn. Zoals de Belgische Professor De Grauwe het stelt: "the remarkable thing about the Maastricht entry conditions is that they have so little to do with economics... On balance the Maastricht convergence criteria are obstacles to a monetary union."⁽⁴⁾ Niettemin hebben juist deze criteria tot op heden zowel het debat als het beleid bepaald. Aan de monetaire kant leiden zij tot een overbekommernis met inflatie. Dit is te meer een probleem vanwege geconstateerde problemen met betrekking tot het nauwkeurig meten van inflatie.⁽⁵⁾ Dit soort beleid, gecristalliseerd in een onafhankelijke Europese Centrale Bank (ECB) die, in tegenstelling tot de Amerikaanse FED in haar statuten met geen woord rept over reële doelstellingen zoals werkgelegenheid, houdt uiteindelijk geen beleid in. Overigens suggereert empirisch bewijsmateriaal dat zelfs de Bundesbank met haar ijzer-sterke anti-inflatie reputatie een impliciete reactiefunctie heeft waarin naast inflatie ook reële factoren een significante rol spelen. De algemene verwachting is dat de ECB mede door het ontbreken van democratische legitimiteit een uiterst krap monetair beleid zal voeren. Hiermee kan zij de benodigde anti-inflatie reputatie opbouwen.

Hierdoor lijkt de ECB in plaats van een steunpilaar van macro-economische stabiliteit meer een bron van politieke en economische instabiliteit te worden. Immers, ook na de vorming van de EMU zullen de nationale preferenties ten opzichte van de optimale reactie op negatieve economische schokken blijven verschillen. De huidige Franse pogingen om de benoeming van de president van de ECB in het politieke vlak te trekken zijn een schoolvoorbeeld van dit verschil in opvattingen. De kans dat politici in een land dat door een negatieve schok getroffen wordt, de verantwoordelijkheid bij de EMU zullen leggen is niet denkbeeldig. Onwil om hiervoor op Europees niveau via monetair beleid te compenseren kan dan snel aanleiding zijn tot onderlinge ruzie.

Aan de budgettaire kant spelen soortgelijke problemen. In veel landen is het afgelopen decennium het besef gegroeid dat de overheidssector structureel hervormd moet worden. Dientengevolge is her en der een begin gemaakt met sanering van de overheidsfinanciën. Recent onderzoek toont daarbij aan dat het terugdringen van het overheidstekort niet noodzakelijkerwijs leidt tot economische krimp. Een dergelijke sanering is echter succesvoller als deze plaatsvindt in een periode van hoog-conjunctuur en als de uitgaven verminderd worden, dit in tegenstelling tot een verhoging van de belastingen.

De criteria van het Verdrag van Maastricht gaan volledig voorbij aan deze overwegingen. Het gaat er niet om hoe men de budgettaire criteria haalt, maar dat dat gebeurt, en op tijd. Onder tijdsdruk wordt er daarom in veel landen bezuinigd in een periode van lage groei. Zo'n procyclisch beleid heeft relatief hoge kosten. Bovendien lijkt verder vrijwel alles geoorloofd, zoals (tijdelijke) belastingverhogingen, eenmalige privatiseringen, het leeghalen van pensioenfondsen en andere vormen van creatief boekhouden. Kortom, door de succesvolle - maar op zich onterechte - koppeling van de sanering aan de EMU, zijn de overheidsbezuinigingen van doel tot middel verworden.

Het valt te vrezen dat hiervan na 1 januari 1999 de wrange vruchten geplukt zullen gaan worden. Enerzijds valt aan de duurzaamheid van de huidige bezuinigingen in veel landen te twijfelen. Binnen de EMU zal daarom mede door het recent gesloten stabiliteitspact fris doorbezuinigd (moeten) worden. Anderzijds is de Europese bevolking de bezuinigingen moe en leeft men in de verwachting van een betere toekomst: meer welvaart door de EMU. De gewekte verwachtingen zijn zeker niet consistent met de feiten. Lang niet overal is het besef doorgedrongen dat een structurele herijking van de overheidsfinanciën een doel op zich is, onafhankelijk van de EMU.

Door de aanpak van de structurele problemen, zal bovendien de traditionele rol van de overheidsfinanciën als automatische stabilisator bij conjuncturele schommelingen tijdelijk buiten werking worden gesteld. Hierin schuilt een extra potentieel gevaar voor de economische en politieke stabiliteit van de EMU. In theorie is budgettair beleid bij uitstek geschikt om te compenseren voor asymmetrische schokken tussen regio's en landen. Door de Europese afspraken wordt dit buffermechanisme echter uitgeschakeld zodat landen zich intern op andere wijze moeten aanpassen aan dergelijke schokken, bijvoorbeeld via schommelingen in reële lonen en/of werkgelegenheid. Opnieuw geldt dat de EMU gauw als zondebok kan gaan fungeren.

In de open economenbrief wordt daarom niet voor niets gesteld dat de EMU-criteria een "pro-cyclisch beleid in de hand werken". Het is begrijpelijk dat gezien hun politieke verantwoordelijkheid noch Zalm, noch van der Ploeg de open economenbrief mee konden ondertekenen, maar hun kritiek op de open economiebrief is ongepast, vooral wanneer zij zich beroepen op hun ex-expertise om op die manier de brede opinie van hun vakbroeders naast zich neer te leggen en zelfs als "gevaarlijk voor het publiek" te bestempelen.

Laten we niet flauw doen: de EMU beantwoordt in de eerste plaats aan een politiek project. Ondanks beweringen van het tegendeel is de EMU nog steeds geen politiek gepasseerd station. Het volledige gebrek aan voortgang van de intergouvernementele conferentie over de hervorming van de politieke besluitvormingsstructuur binnen de Europese Unie spreekt wat dat betreft boekdelen. De EMU en de voornamelijk economische discussie verhult de fundamentele meningsverschillen over de vorm en inhoud van politieke samenwerking in Europa. Pogingen om via een monetaire unie een politieke unie dichter bij te brengen zijn daarom uitermate riskant. Als een politieke unie noodzakelijk is voor een monetaire unie of als er andere goede argumenten voor een politieke unie zijn, hoort de discussie over de gewenste vorm en inhoud van zo'n politieke unie gevoerd en afgesloten te worden voordat de EMU een feit is. Het zou beter zijn de politieke discussie hierop te richten dan zich blind te staren op een aantal economische criteria die uiteindelijk zoals voorspeld binnen Europa belemmeringen zullen zijn om ooit te komen tot een EMU.

Clemens Kool, Joan Muysken, Luc Soete, respectievelijk hoogleraar monetaire economie, hoogleraar macro-economie en hoogleraar internationale economie aan de Universiteit van Maastricht.

1. Zie Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1993, Maastricht kritisch beschouwd, Inleiding, p.3.

2. Zie Economendebat 1992, Begrotingsbeleid en financiering Nederlandse staatschuld, op weg naar de EMU, Koninklijke Vereniging voor Staathuishoudkunde, pp.87-88.

3. Zie C. Kool, De andere kant van de Ene Munt, Universiteit maastricht, 1996.

4. Zie De Grauwe, Towards Monetary European Union without the EMS, 1993.

5. Zie o.m. Soete, L., 21995, Inflatie-illusie, ESB, vol. 80, nr. 4016, p. 599.