In praktisch alle Europese landen is groei in werk tot één van de hoofdprioriteiten van het economisch beleid verheven. In België werd vorige week een nieuw "toekomstcontract voor de werkgelegenheid" afgesloten, met het doel de werkloosheid voor het eind van deze eeuw tot de helft terug te brengen; enkele weken voordien werd in Duitsland een gelijkaardige beleidsdoelstelling geformuleerd. Deze mede door de Europese Commissie onderschreven doelstelling [1], oorspronkelijk geformuleerd in het zogenaamde Delors Witboek, lijkt intussen reeds gehaald te zijn... in de Verenigde Staten. Ook in Nederland, met zijn op het eerste zicht opmerkelijke, recente banengroei, is het zeer de vraag of zo'n halvering van de werkloosheid haalbaar lijkt. In Nederland moet het debat binnen het kader van de hervorming van de sociale zekerheid nog grotendeels gevoerd worden. Genoeg redenen, dunkt me, om wat dieper in te gaan op de verschillende beleidsvisies rond werk.

Op het eerste zicht lijkt het beleid in de meeste landen ondanks de vrij grote institutionele en overlegverschillen sterk op elkaar: beperking van de stijging van de loonkosten, flexibilisering van de arbeidsmarkt, actief arbeidsmarktbeleid met gericht beleid naar langdurig werklozen en jongeren, aanpak van de verschillende armoede- en werkloosheid- "wiggen" door arbeid vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt "lonender" te maken [2], financiële en andere ondersteuning van de vraag naar ongeschoolde arbeid, etc. Kortom, meer van hetzelfde: een verdere verfijning en uitdieping van een hele panoplie arbeidsmarktmaatregelen. Op zich ook niet zo verwonderlijk, want in de meeste Europese landen wordt de verklaring voor de toename in werkloosheid in de eerste plaats gezocht in een slecht functioneren van de arbeidsmarkt en de opgebouwde sociale voordelen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, die vooral deze arbeid te duur hebben gemaakt.

Op de onlangs gehouden G-7 Jobs summit in Rijssel (Lille, 1-2 april 1996) werd echter op basis van de documenten van de ILO en OESO een enigszins andere visie op de huidige problematiek van gebrekkige jobcreatie en hoge werkloosheid in Europa naar voor geschoven. Voor de ILO [3] ligt de kern van de toename in werkloosheid in de substantiële daling in productiegroei die de industriële landen gedurende de laatste 25 jaar hebben gekend. Die daling is indrukwekkend: voor de G-7 landen als geheel halveerde de groei van 4% begin jaren 70 tot 2% begin jaren 90. Het is, aldus de ILO, in de eerste plaats het restrictieve monetaire beleid, in de jaren 80 ingevoerd om de inflatie onder controle te brengen, dat geleid heeft tot deze blijvende reductie in economische activiteit. Vanuit deze optiek is het deze lage groei, gekoppeld aan hoge re‰le intrestvoeten, die de overheidstekorten verder heeft aangewakkerd, niet het lakse overheidsbeleid. Integendeel, zo stelt de ILO, het budgetaire beleid is met name in de Europese continentale landen ook restrictief geworden in de jaren 90 met als gevolg dat het gecumuleerde restrictieve monetaire en budgetaire beleid verder bijgedragen hebben tot een vermindering van de groei. Lage reële groei vermindert de potentiële groei vermits het verder de accumulatie van kapitaal en productiecapaciteit vermindert en de kwaliteit en beschikbaarheid van arbeid aantast. "The industrialized economies thus find themselves caught in a pattern of slow growth which although it does preserve certain major macroeconomic equilibria (keeping price increases and foreign trade balances under control) none the less erodes public finances and inevitably increases unemployment". (p.2)

Volgens de OESO [4] ligt de oorzaak van de huidige werkgelegenheidsproblematiek in de eerste plaats in een daling in de groei van de productiviteit gedurende de laatste 25 jaar: ook de productiviteitsgroei daalde dramatisch van 3.5 % begin jaren '70 tot minder dan 1.5% in de jaren '90. Met andere woorden, de groei van de afgelopen twintig jaar, ook in de Europese landen, is beduidend arbeidsintensiever geworden. De daling in productiviteitsgroei is des te opmerkelijk gezien de toename in immateriële investeringen, met name private onderzoek- en ontwikkelingsuitgaven over deze zelfde periode en de toename in internationale concurrentie, beide factoren die juist de efficiëntieverhoging zouden moeten aangewakkerd hebben. Drie soorten verklaringen kunnen voor deze productiviteitsparadox gegeven worden: eerst en vooral een statistische vertekening waarbij met name de groei van nieuwe goederen en diensten onderschat wordt. Zoals ik elders reeds heb betoogd, wordt deze onderschattingsverklaring zelf onderschat [5]. Ten tweede is er de aanpassingsverklaring waarbij met name de toepassing van generieke informatie- en communicatietechnologie doorheen de hele economie zoveel aanpassingen met zich meebrengt dat productiviteitsverbeteringen op zich laten wachten [6]. Ten derde en als relatief nieuwe verklaring kan de vraag gesteld worden of de hoge reële intresten en de toenemende (internationale) concurrentie de aard van het onderzoek niet meer in een onmiddellijke, korte termijn richting hebben gestuurd, met een focus op productdifferentiatie en korte product levenscycli, ten koste van langere termijn onderzoek met hogere sociale rendementen. Deze laatste verklaring gaat in dezelfde richting als de ILO visie, namelijk de vraagstelling hoe een korte termijn restrictief macroeconomisch beleid kan leiden tot lange termijn effecten op output en productiviteitsgroei. De hoge reële lange termijn rente leidt immers tot wat Fitoussi omschrijft als een "crispatie" op het heden. Het tast met name de investeringen met hoog sociaal rendement aan en de werkgelegenheidsgroei aan de bovenkant van de arbeidsmarkt.

Wat betekent dit alles voor het huidige Europese werkgelegenheidsdebat? Primo, dat de werkgelegenheidsintensiteit van de groei in Europa - enigszins in tegenstelling tot de huidige beleidsvisie en het Delors Witboek - geen echte soelaas kan brengen op lange termijn. Misschien is het ongepast om de pogingen van de overheid om vraag naar ongeschoolde arbeid te stimuleren als steun voor "dead-end" jobs te beschrijven, maar duidelijk zal zijn dat dit beleid niet echt beantwoordt aan een poging om duurzame arbeid te creëren. Secundo, dat er een zeker evenwicht moet komen tussen overheidssteun voor deze korte termijn werkcreatie en steun voor meer duurzaam en gekwalificeerd werk, verbonden met kenniscreatie en -spreiding. Als men de sociale lastensteun voor de onderkant van de arbeidsmarkt (b.v. fl. 1.6 miljard voor de Melkert-1 banen [7]) vergelijkt met de sociale lastensteun voor R&D personeel (een maximaal belastingskrediet van fl. 450 miljoen voor loonkosten binnen het kader van de WBSO), lijkt de balans wel erg naar de korte termijn door te slaan. Waarom deze steun niet wat evenwichtiger verdelen en de arbeidskosten van innovatie en onderzoek in Nederland verlichten met eenzelfde bedrag als de arbeidskosten van laag- of ongeschoolde arbeid? Anders zou het wel eens kunnen dat de Nederlandse werkgelegenheidsgroei inderdaad aan het kabinetslogo "werk, werk, werk" beantwoordt, veel werk nu, maar weinig werk in de toekomst.

Luc Soete

[2] Zoals verwoord in de titel van het OESO rapport "Making work pay", DEELSA/ELSA/WP1(96)1.

[3] ILO, Combating unemployment and exclusion: Issues and policy options, Lille, 1-2 April, 1996.

[4] althans volgens het voor de G-7 voorbereide OESO rapport "Technology, productivity growth and job creation" waarbij ik nauw betrokken was.

[5] Zie o.m. Soete, L. Inflatie-illusie, ESB, vol.80, 1995,p. 599 en Soete, L. "New Technologies and Measuring the Real Economy: the Challenges Ahead", ISTAT Conference, Bologna, 1996, mimeo; zie ook Sam Brittan, A revolutionary proposal, Financial Times, 15 februari 1996.

[6] Zie o.m. David, P. "Computer and Dynamo: The Modern Productivity Paradox in a Not-too-distant Mirror", American Economic Review, 80(2), 1991 en Freeman, C., "Information Technology and Change in the Techno-Economic Paradigm", in C. Freeman and L. Soete (eds), Technical Change and Full Employment, Basil Blackwell, Oxford 1987.

[7] Het totaal bedrag inclusief Melkert-2 banen; de banenpools;, jeugdwerkgarantiefonds; sociale werkvoorzieningen; steun aan arbeidsvoorzieningsorganisaties; lastenverlichting door belastingsderving schommelt rond de fl. 6 miljard.